2019年4月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關於修改〈中華人民共和國建築法〉等八部法律的決定》（“《修改八部法律決定》”）。《修改八部法律決定》中包括對《中華人民共和國消防法》（“《消防法》”）進行了大幅度的修改（“本次修改”）。經對比本次修改前後的《消防法》（本次修改前有效的《消防法》以下稱“《舊消防法》”，本次修改後的《消防法》以下稱“《新消防法》”），本次修改主要涉及建設工程消防設計監管制度、建設工程消防驗收監督制度、監管部門職責範圍劃分、法律責任和監管措施變更四方面的內容。
一、建設工程消防設計監管制度
《消防法》第十至第十二條規定了我國建設工程消防設計監管制度的大框架。該等條款的修改情況如下：
條款 | 《舊消防法》 | 《新消防法》 |
第十條 | 按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程，除本法第十一條另有規定的外，建設單位應當自依法取得施工許可之日起七個工作日內，將消防設計檔報公安機關消防機構備案，公安機關消防機構應當進行抽查。 | 對按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程，實行建設工程消防設計審查驗收制度。 |
第十一條 | 國務院公安部門規定的大型的人員密集場所和其他特殊建設工程，建設單位應當將消防設計檔報送公安機關消防機構審核。公安機關消防機構依法對審核的結果負責。 | 國務院住房和城鄉建設主管部門規定的特殊建設工程，建設單位應當將消防設計檔報送住房和城鄉建設主管部門審查，住房和城鄉建設主管部門依法對審查的結果負責。 前款規定以外的其他建設工程，建設單位申請領取施工許可證或者申請批准開工報告時應當提供滿足施工需要的消防設計圖紙及技術資料。 |
第十二條 | 依法應當經公安機關消防機構進行消防設計審核的建設工程，未經依法審核或者審核不合格的，負責審批該工程施工許可的部門不得給予施工許可，建設單位、施工單位不得施工；其他建設工程取得施工許可後經依法抽查不合格的，應當停止施工。 | 特殊建設工程未經消防設計審查或者審查不合格的，建設單位、施工單位不得施工；其他建設工程，建設單位未提供滿足施工需要的消防設計圖紙及技術資料的，有關部門不得發放施工許可證或者批准開工報告。 |
由上表可見，《舊消防法》對建設工程消防設計進行分類監管，即對於國務院公安部門規定的大型的人員密集場所和其他特殊建設工程的消防設計實行審核監管，對其他需要進行消防設計的建設工程進行消防設計備案管理。與《舊消防法》不同的是，《新消防法》對按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程均實行消防設計審查制度；在實行消防設計審查制度的框架下，《新消防法》將消防設計審查以及審查標準進行分類管理，即國務院住房和城鄉建設主管部門規定的特殊建設工程的消防設計檔應報送住房和城鄉建設主管部門審查，其他建設工程的消防設計檔在建設單位申請領取施工許可證或者申請批准開工報告時進行審查（審查建設單位是否提供滿足施工需要的消防設計圖紙及技術資料）。與該監管制度變化對應的是，《舊消防法》僅將實行消防設計審核監管的建設工程的消防設計審核結果作為施工許可的必要前置條件，而《新消防法》將消防設計審查結果作為所有需要進行消防設計的建設工程施工的前置條件。對於房地產企業而言，此處修改提前了房地產企業向主管部門提供滿足施工需要的消防設計圖紙及技術資料的時間，即房地產企業一律需於申請建設工程施工許可或申請批准開工報告時一併提供相關的消防設計圖紙及技術資料。與《舊消防法》相比，該修改在客觀上亦強化了消防設計方面的監管力度，對我國消防監管制度具有一定的積極意義。此外，建設工程消防設計審查職責自公安機關消防機構移交至住房和城鄉建設主管部門，相關的解讀詳見本文第三部分。
二、建設工程消防驗收監督制度
《消防法》第十三規定了我國建設工程消防驗收監管制度的大框架。該條款的修改情況如下：
條款 | 《舊消防法》 | 《新消防法》 |
第十三條 | 按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程竣工，依照下列規定進行消防驗收、備案： （一）本法第十一條規定的建設工程，建設單位應當向公安機關消防機構申請消防驗收； （二）其他建設工程，建設單位在驗收後應當報公安機關消防機構備案，公安機關消防機構應當進行抽查。 依法應當進行消防驗收的建設工程，未經消防驗收或者消防驗收不合格的，禁止投入使用；其他建設工程經依法抽查不合格的，應當停止使用。 | 國務院住房和城鄉建設主管部門規定應當申請消防驗收的建設工程竣工，建設單位應當向住房和城鄉建設主管部門申請消防驗收。 前款規定以外的其他建設工程，建設單位在驗收後應當報住房和城鄉建設主管部門備案，住房和城鄉建設主管部門應當進行抽查。 依法應當進行消防驗收的建設工程，未經消防驗收或者消防驗收不合格的，禁止投入使用；其他建設工程經依法抽查不合格的，應當停止使用。 |
由上表可見，《新消防法》和《舊消防法》對建設工程消防驗收均進行分類監管，即（a）向主管部門申請消防驗收；或（b）建設單位自行驗收後向主管部門備案，主管部門通過抽查的方式進行監管。值得留意的是，《新消防法》和《舊消防法》中分類監管的建設工程的具體範圍發生了變化，即向主管部門申請消防驗收的範圍自“《舊消防法》第十一條規定的建設工程”變更為“國務院住房和城鄉建設主管部門規定應當申請消防驗收的建設工程”。對於房地產企業而言，上述修改直接影響其開發專案的消防驗收要求。因此，房地產企業應密切關注國務院住房和城鄉建設主管部門關於應當申請消防驗收的建設工程的發文，以確保其開發專案法律方面的合規性。此外，建設工程消防驗收職責亦自公安機關消防機構移交至住房和城鄉建設主管部門，相關的解讀詳見本文第三部分。
三、監管部門職責範圍劃分
消防工作涉及多個政府職能部門，《舊消防法》對各個職能部門的職責進行了明確劃分。根據《國務院機構改革方案》、《深化黨和國家機構改革方案》等機構改革的相關發文以及本文第一和第二部分所述制度的修改，《新消防法》對相關監管部門職責範圍進行了調整。除將第四條、第十七條、第二十四條、第五十五條中的“公安機關消防機構”修改為“消防救援機構”、將“公安部門”、“公安機關”、“公安部門消防機構”修改為“應急管理部門”，將第六條第三款中的“公安機關及其消防機構”修改為“應急管理部門及消防救援機構”，第七款中的“公安機關”修改為“公安機關、應急管理”，將第十五條、第二十五條、第二十九條、第四十條、第四十二條、第四十五條、第五十一條、第五十三條、第五十四條、第六十條、第六十二條、第六十四條、第六十五條中的“公安機關消防機構”修改為“消防救援機構”，將第三十六條、第三十七條、第三十八條、第三十九條、第四十六條、第四十九條中的“公安消防隊”修改為“國家綜合性消防救援隊”外，主要的修改情況如下：
條款 | 《舊消防法》 | 《新消防法》 |
第十四條 | 建設工程消防設計審核、消防驗收、備案和抽查的具體辦法，由國務院公安部門規定。 | 建設工程消防設計審查、消防驗收、備案和抽查的具體辦法，由國務院住房和城鄉建設主管部門規定。 |
第五十六條 | 公安機關消防機構及其工作人員應當按照法定的職權和程式進行消防設計審核、消防驗收和消防安全檢查，做到公正、嚴格、文明、高效。 公安機關消防機構及其工作人員進行消防設計審核、消防驗收和消防安全檢查等，不得收取費用，不得利用消防設計審核、消防驗收和消防安全檢查謀取利益。公安機關消防機構及其工作人員不得利用職務為用戶、建設單位指定或者變相指定消防產品的品牌、銷售單位或者消防技術服務機構、消防設施施工單位。 | 住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構及其工作人員應當按照法定的職權和程式進行消防設計審查、消防驗收、備案抽查和消防安全檢查，做到公正、嚴格、文明、高效。 住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構及其工作人員進行消防設計審查、消防驗收、備案抽查和消防安全檢查等，不得收取費用，不得利用職務謀取利益；不得利用職務為用戶、建設單位指定或者變相指定消防產品的品牌、銷售單位或者消防技術服務機構、消防設施施工單位。 |
第五十七條 | 公安機關消防機構及其工作人員執行職務，應當自覺接受社會和公民的監督。 任何單位和個人都有權對公安機關消防機構及其工作人員在執法中的違法行為進行檢舉、控告。收到檢舉、控告的機關，應當按照職責及時查處。 | 住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構及其工作人員執行職務，應當自覺接受社會和公民的監督。 任何單位和個人都有權對住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構及其工作人員在執法中的違法行為進行檢舉、控告。收到檢舉、控告的機關，應當按照職責及時查處。 |
第七十一條 | 公安機關消防機構的工作人員濫用職權、怠忽職守、徇私舞弊，有下列行為之一，尚不構成犯罪的，依法給予處分： （一）對不符合消防安全要求的消防設計檔、建設工程、場所准予審核合格、消防驗收合格、消防安全檢查合格的； （二）無故拖延消防設計審核、消防驗收、消防安全檢查，不在法定期限內履行職責的； …… 建設、產品品質監督、工商行政管理等其他有關行政主管部門的工作人員在消防工作中濫用職權、怠忽職守、徇私舞弊，尚不構成犯罪的，依法給予處分。 | 住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構的工作人員濫用職權、怠忽職守、徇私舞弊，有下列行為之一，尚不構成犯罪的，依法給予處分： （一）對不符合消防安全要求的消防設計檔、建設工程、場所准予審查合格、消防驗收合格、消防安全檢查合格的； （二）無故拖延消防設計審查、消防驗收、消防安全檢查，不在法定期限內履行職責的； …… 建設、產品品質監督、工商行政管理等其他有關行政主管部門的工作人員在消防工作中濫用職權、怠忽職守、徇私舞弊，尚不構成犯罪的，依法給予處分。 |
第五十八條 | 違反本法規定，有下列行為之一的，責令停止施工、停止使用或者停產停業，並處三萬元以上三十萬元以下罰款： （一）依法應當經公安機關消防機構進行消防設計審核的建設工程，未經依法審核或者審核不合格，擅自施工的； （二）消防設計經公安機關消防機構依法抽查不合格，不停止施工的； …… 建設單位未依照本法規定將消防設計檔報公安機關消防機構備案，或者在竣工後未依照本法規定報公安機關消防機構備案的，責令限期改正，處五千元以下罰款。 | 違反本法規定，有下列行為之一的，由住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構按照各自職權責令停止施工、停止使用或者停產停業，並處三萬元以上三十萬元以下罰款： （一）依法應當進行消防設計審查的建設工程，未經依法審查或者審查不合格，擅自施工的； （二）消防設計經公安機關消防機構依法抽查不合格，不停止施工的； …… 建設單位未依照本法規定在驗收後報住房和城鄉建設主管部門備案的，由住房和城鄉建設主管部門責令改正，處五千元以下罰款。 |
第五十九條 | 違反本法規定，有下列行為之一的，責令改正或者停止施工，並處一萬元以上十萬元以下罰款： …… | 違反本法規定，有下列行為之一的，由住房和城鄉建設主管部門責令改正或者停止施工，並處一萬元以上十萬元以下罰款： …… |
第七十條 | 本法規定的行政處罰，除本法另有規定的外，由公安機關消防機構決定；其中拘留處罰由縣級以上公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定決定。 …… 被責令停止施工、停止使用、停產停業的，應當在整改後向公安機關消防機構報告，經公安機關消防機構檢查合格，方可恢復施工、使用、生產、經營。 當事人逾期不執行停產停業、停止使用、停止施工決定的，由作出決定的公安機關消防機構強制執行。 責令停產停業，對經濟和社會生活影響較大的，由公安機關消防機構提出意見，並由公安機關報請本級人民政府依法決定。本級人民政府組織公安機關等部門實施。 | 本法規定的行政處罰，除應當由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定決定的外，由住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構按照各自職權決定。 被責令停止施工、停止使用、停產停業的，應當在整改後向作出決定的部門或者機構報告，經檢查合格，方可恢復施工、使用、生產、經營。 當事人逾期不執行停產停業、停止使用、停止施工決定的，由作出決定的部門或者機構強制執行。 責令停產停業，對經濟和社會生活影響較大的，由住房和城鄉建設主管部門或者應急管理部門報請本級人民政府依法決定。 |
由上表可見，與《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於調整住房和城鄉建設部職責機構編制的通知》、《住房和城鄉建設部、應急管理部關於做好移交承接建設工程消防設計審查驗收職責的通知》（建科函[2019]52號）等相關規定保持一致，《新消防法》將消防救援機構的建設工程消防設計審核、消防驗收、備案和抽查職責移交給住房和城鄉建設主管部門。上述職責的移交前，建設工程消防設計和消防驗收、建設工程施工和整體竣工分別由公安機關消防機構、住房和城鄉建設主管部門監管；上述職責的移交後，兩項職能合併為住房和城鄉建設主管部門監管。對於房地產企業而言，上述職能的合併減輕了其建設專案消防設計審核、消防驗收、備案、專案施工、專案整體竣工等環節的報批負擔。從政府監管的角度而言，上述職能合併體現了政府“一站式”服務和監管的追求，對實現監管建設專案報批環節的無縫銜接具有重要意義，提高了政府部門辦事效率。與監管部門職責範圍劃分和建設工程消防設計監管制度、建設工程消防驗收監督制度變化相對應的是，《新消防法》亦將第六章“法律責任”規定的多項行政處罰的實施機關相應變更為住房和城鄉建設主管部門。對於包括房地產企業在內的上市專案而言，此處修改導致企業今後改向住房和城鄉建設主管部門就企業建設工程消防設計審核、消防驗收、備案等方面是否合規申請出具相關證明。
四、法律責任和監管措施的變化
《新消防法》對相關法律後果及主管部門的監管措施亦進行了調整，主要的修改情況如下：
條款 | 《舊消防法》 | 《新消防法》 |
第五十八條 | 違反本法規定，有下列行為之一的，責令停止施工、停止使用或者停產停業，並處三萬元以上三十萬元以下罰款： （一）依法應當經公安機關消防機構進行消防設計審核的建設工程，未經依法審核或者審核不合格，擅自施工的； （二）消防設計經公安機關消防機構依法抽查不合格，不停止施工的； …… 建設單位未依照本法規定將消防設計檔報公安機關消防機構備案，或者在竣工後未依照本法規定報公安機關消防機構備案的，責令限期改正，處五千元以下罰款。 | 違反本法規定，有下列行為之一的，由住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構按照各自職權責令停止施工、停止使用或者停產停業，並處三萬元以上三十萬元以下罰款： （一）依法應當進行消防設計審查的建設工程，未經依法審查或者審查不合格，擅自施工的； （二）消防設計經公安機關消防機構依法抽查不合格，不停止施工的； …… 建設單位未依照本法規定在驗收後報住房和城鄉建設主管部門備案的，由住房和城鄉建設主管部門責令改正，處五千元以下罰款。 |
第七十條 | 本法規定的行政處罰，除本法另有規定的外，由公安機關消防機構決定；其中拘留處罰由縣級以上公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定決定。 公安機關消防機構需要傳喚消防安全違法行為人的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定執行。 被責令停止施工、停止使用、停產停業的，應當在整改後向公安機關消防機構報告，經公安機關消防機構檢查合格，方可恢復施工、使用、生產、經營。 …… 責令停產停業，對經濟和社會生活影響較大的，由公安機關消防機構提出意見，並由公安機關報請本級人民政府依法決定。本級人民政府組織公安機關等部門實施。 | 本法規定的行政處罰，除應當由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定決定的外，由住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構按照各自職權決定。 公安機關消防機構需要傳喚消防安全違法行為人的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定執行。 被責令停止施工、停止使用、停產停業的，應當在整改後向作出決定的部門或者機構報告，經檢查合格，方可恢復施工、使用、生產、經營。 …… 責令停產停業，對經濟和社會生活影響較大的，由住房和城鄉建設主管部門或者應急管理部門報請本級人民政府依法決定。 |
經對比上述條款的修改情況，除本文第三部分所述多項行政處罰的實施機關變更為住房和城鄉建設部門外，《新消防法》根據本文第一至第三部分所述的變更相應修改了第六章“法律責任”的若干內容，如因消防設計審查制度的修改而刪除不再適用的《舊消防法》第五十八條第一款第（二）項。此外，與原公安機關消防機構的執法措施相比，住房和城鄉建設主管部門和消防救援機構在執法過程中無權採取傳喚措施。筆者留意到，《新消防法》第十一條、第十三條、第十四條分別賦予住房和城鄉建設主管部門規定特殊建設工程範圍（即應將消防設計檔報送住房和城鄉建設主管部門審查的工程範圍）、向住房和城鄉建設主管部門申請消防驗收的建設工程竣工的工程範圍、建設工程消防設計審查和消防驗收以及備案和抽查的具體辦法的權力。目前，住房和城鄉建設主管部門尚未明確上述工程範圍和建設工程消防設計審查和消防驗收以及備案和抽查的具體辦法。筆者建議，國家住房和城鄉建設主管部門應儘快就上述事項作出明確規定，以做好移交承接建設工程消防設計審查驗收職責及以後監管的工作。
綜上所述，本次修改內容綜合了機構改革等新情況，順應了近年來國務院關於開展工程建設專案審批制度改革、精簡審批環節的要求和潮流，並對建設工程消防設計審查和驗收的具體規定進行了調整和完善，在不降低消防安全監管標準的情況下，減輕了建設單位的報批負擔，提高了政府部門辦事效率，對我國消防監管制度具有一定的積極意義。
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