2022年3月2日，國家互聯網資訊辦公室（以下簡稱“網信辦”）公佈《互聯網彈窗資訊推送服務管理規定（徵求意見稿）》。2022年9月9日，網信辦、工業和資訊化部、國家市場監督管理總局聯合發佈正式的《互聯網彈窗資訊推送服務管理規定》（以下簡稱“《彈窗推送規定》”），自2022年9月30日起施行。《彈窗推送規定》旨在加強對彈窗資訊推送服務的規範管理，維護國家安全和社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進互聯網資訊服務健康有序發展。
正式發佈的《彈窗推送規定》相比徵求意見稿有何變化？體現了怎樣的監管趨勢？本文將以逐條簡評的方式解讀。
第一條
正式稿 | 徵求意見稿 |
為了規範互聯網彈窗資訊推送服務，維護國家安全和公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進行業健康有序發展，根據《中華人民共和國網路安全法》、《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國廣告法》、《互聯網資訊服務管理辦法》、《互聯網新聞資訊服務管理規定》、《網路資訊內容生態治理規定》等法律法規，制定本規定。 | 為了規範互聯網彈窗資訊推送服務，維護國家安全和公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進行業健康有序發展，根據《中華人民共和國網路安全法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國廣告法》《互聯網資訊服務管理辦法》《互聯網新聞資訊服務管理規定》《網路資訊內容生態治理規定》等法律法規，制定本規定。 |
簡評：正式稿的內容並無變化，只是在相鄰的書名號之間加入了頓號。值得注意的是，正式稿添加頓號的改法並不完全符合國家推薦標準《標點符號用法》（GB/T 15834-2011）的規定。根據《標點符合用法》第4.5.3.5條，標有引號的並列成分之間、標有書名號的並列成分之間通常不用頓號。
第二條
正式稿 | 徵求意見稿 |
在中華人民共和國境內提供作業系統、終端設備、應用軟體、網站等服務的，開展互聯網彈窗資訊推送服務時應當遵守，適用本規定。 本規定所稱互聯網彈窗資訊推送服務，是指通過作業系統、終端設備、應用軟體、網站等，以彈出消息視窗頁面形式向互聯網使用者提供的資訊推送服務。 本規定所稱互聯網彈窗資訊推送服務提供者，是指提供互聯網彈窗資訊推送服務的作業系統、終端設備、應用軟體、網站等所有者或者運營者組織或者個人。 | 在中華人民共和國境內提供作業系統、終端設備、應用軟體、網站等服務的，開展互聯網彈窗資訊推送服務時應當遵守本規定。 本規定所稱互聯網彈窗資訊推送服務，是指通過作業系統、終端設備、應用軟體、網站等，以彈出消息視窗頁面形式向互聯網使用者提供的資訊推送服務。 本規定所稱互聯網彈窗資訊推送服務提供者，是指提供互聯網彈窗資訊推送服務的作業系統、終端設備、應用軟體、網站等所有者或者運營者。 |
簡評：第二條旨在確定《彈窗推送規定》的適用範圍。正式稿相比徵求意見稿，在第一款、第三款刪除了冗餘的列舉式，讓條文結構更清晰。正式稿第二款刪除了“終端設備”這一載體，將互聯網彈窗資訊推送服務的管道明確為“作業系統、應用軟體、網站等”。正式稿如此修訂，或許是考慮到在終端設備上推送資訊歸根結底屬於軟體層面的行為，因此必然會依賴相應的作業系統或應用軟體。
第三條
正式稿 | 徵求意見稿 |
提供互聯網彈窗資訊推送服務，應當遵守憲法、法律和行政法規，弘揚社會主義核心價值觀，堅持正確政治方向、輿論導向和價值取向，弘揚社會主義核心價值觀，推送向上向善的優質彈窗資訊內容，發展積極健康的網路文化維護清朗網路空間。 | 互聯網彈窗資訊推送服務應當遵守法律法規，堅持正確政治方向、輿論導向和價值取向，弘揚社會主義核心價值觀，推送向上向善的優質彈窗資訊內容，發展積極健康的網路文化。 |
簡評：第三條是對彈窗資訊內容的總體要求。正式稿的主要修改是刪除了“推送向上向善的優質彈窗資訊內容，發展積極健康的網路文化”，這體現了監管不宜過多干涉商業行為的原則。考慮到彈窗內容大多是廣告、新聞熱點，強行要求“推送向上向善的優質彈窗資訊內容”也不符合實際，若強行加入，最終會弱化本條的約束力。
第四條
正式稿 | 徵求意見稿 |
互聯網彈窗資訊推送服務提供者應當落實資訊內容安全管理主體責任，建立健全資訊內容審核、生態治理、網路安全、資料安全、和個人資訊保護、未成年人保護等管理制度。 | 互聯網彈窗資訊推送服務提供者應當落實資訊內容安全管理主體責任，建立健全資訊內容審核、生態治理、網路安全、資料安全、個人資訊保護、未成年人保護等管理制度。 |
簡評：正式稿刪除“網路安全”，此舉或許是為了網路監管的規範化、體系化，有關網路安全的監管將由《中華人民共和國網路安全法》及其配套行政法規等解決。2022年9月12日，網信辦發佈關於公開徵求《關於修改〈中華人民共和國網路安全法〉的決定（徵求意見稿）》意見的通知，其修法的目的之一就是“做好《中華人民共和國網路安全法》與相關法律的銜接協調”。
第五條
正式稿 | 徵求意見稿 |
互聯網彈窗資訊推送服務應當嚴格遵守下列要求： （一）傳播正能量，弘揚社會主義先進文化；積極推送向上向善的內容，用社會主流思想價值和道德文化滋養人心、滋潤社會。 （二）（一）不得推送《網路資訊內容生態治理規定》明確規定的違法和不良資訊，特別是惡意炒作娛樂八卦、緋聞隱私、奢靡炫富、審醜扮醜等違背公序良俗內容；不得以惡意翻炒為目的，不得關聯某一話題集中推送相關舊聞，惡意翻炒。； （三）（二）未取得互聯網新聞資訊服務許可的，不得彈窗推送新聞資訊；彈窗推送資訊涉及其他互聯網資訊服務，依法須應當經有關主管部門審核同意或者取得相關許可的，應當經有關主管部門審核同意或者取得相關許可。； （四）（三）彈窗推送新聞資訊的，應當嚴格依據國家互聯網資訊辦公室發佈的最新版《互聯網新聞資訊稿源單位名單》執行，不得超範圍轉載，不得歪曲、篡改標題原意和新聞資訊內容，保證新聞資訊來源可追溯和新聞資訊真實、客觀、全面。； （五）（四）提升彈窗推送資訊多樣性，科學設定新聞資訊和垂直領域內容占比，體現積極健康向上的主流價值觀；，不得紮堆集中推送、炒作社會熱點敏感事件，渲染、惡性案件、災難事故等，引發社會恐慌。； （六）（五）配備與服務規模相適應的人工力量，健全彈窗資訊推送內容管理規範，完善資訊篩選、編輯、推送等工作流程，確保彈窗資訊推送必須經過人工審核。配備與服務規模相適應的審核力量，加強彈窗資訊內容審核； （七）（六）保障使用者權益，以服務協定等方式明確告知使用者彈窗資訊推送服務的具體方式形式、內容頻次、取消管道等；，充分考慮用戶體驗，科學規劃推送頻次，不得惡意對普通用戶和會員用戶進行不合理地差別頻次推送；，不得以任何形式幹擾或者影響用戶關閉彈窗；，確保每條彈窗資訊明確顯示應當顯著標明彈窗資訊推送服務提供者身份。； （八）（七）不得設置誘導用戶沉迷、過度消費等違反法律法規或者違背倫理道德的演算法模型；不得濫用個性化彈窗服務，利用演算法實施惡意遮罩資訊、過度推薦等行為；不得濫用利用演算法，針對未成年人使用者進行畫像，向未成年用戶其推送可能影響其身心健康的資訊。 （九）（八）彈窗推送廣告資訊的，必須進行內容合規審查，不得違反國家相關法律法規；應當具有可識別性，顯著標明“廣告”和關閉標誌，明示使用者；確保彈窗廣告一鍵關閉。 （十）（九）不得以彈窗資訊推送方式呈現惡意引流跳轉的協力廠商連結、二維碼等信息；，不得通過彈窗資訊推送服務誘導使用者點擊，實施流量造假、流量劫持。 | 互聯網彈窗資訊推送服務應當嚴格遵守下列要求： （一）傳播正能量，弘揚社會主義先進文化；積極推送向上向善的內容，用社會主流思想價值和道德文化滋養人心、滋潤社會。 （二）不得推送《網路資訊內容生態治理規定》明確的違法和不良資訊，特別是惡意炒作娛樂八卦、緋聞隱私、奢靡炫富、審醜扮醜等違背公序良俗內容；不得關聯某一話題集中推送相關舊聞，惡意翻炒。 （三）未取得互聯網新聞資訊服務許可，不得彈窗推送新聞資訊；彈窗推送資訊涉及其他互聯網資訊服務，依法須經有關主管部門審核同意或者取得相關許可的，應當經有關主管部門審核同意或者取得相關許可。 （四）彈窗推送新聞資訊，應當嚴格依據國家互聯網資訊辦公室發佈的最新版《互聯網新聞資訊稿源單位名單》執行，不得超範圍轉載，不得歪曲、篡改標題原意和內容，保證新聞來源可追溯和新聞資訊真實、客觀、全面。 （五）提升彈窗推送資訊多樣性，科學設定新聞資訊和垂直領域內容占比，體現積極健康向上的主流價值觀；不得紮堆推送、炒作社會熱點敏感事件，渲染惡性案件、災難事故等，引發社會恐慌。 （六）配備與服務規模相適應的人工力量，健全彈窗資訊推送內容管理規範，完善資訊篩選、編輯、推送等工作流程，確保彈窗資訊推送必須經過人工審核。 （七）保障使用者權益，以服務協定等方式明確告知使用者彈窗資訊推送服務的具體方式、內容頻次、取消管道等；充分考慮用戶體驗，科學規劃推送頻次，不得惡意對普通用戶和會員用戶進行差別頻次推送；不得以任何形式幹擾或者影響用戶關閉彈窗；確保每條彈窗資訊明確顯示彈窗資訊推送服務提供者身份。 （八）不得設置誘導用戶沉迷、過度消費等違反法律法規或者違背倫理道德的演算法模型；不得濫用個性化彈窗服務，利用演算法遮罩資訊、過度推薦等；不得濫用演算法，針對未成年使用者進行畫像，向未成年用戶推送可能影響其身心健康的資訊。 （九）彈窗推送廣告資訊，必須進行內容合規審查，不得違反國家相關法律法規；應當具有可識別性，顯著標明“廣告”，明示用戶；確保彈窗廣告一鍵關閉。 （十）不得以彈窗資訊推送方式呈現惡意引流跳轉的協力廠商連結、二維碼等信息；不得通過彈窗資訊推送服務誘導使用者點擊，實施流量造假、流量劫持。 |
簡評：第五條是互聯網彈窗資訊推送服務提供者應當著重關注的條文，該條羅列了彈窗資訊推送的具體監管要求。正式稿的變化主要包括：
1. 刪除第一項，不再將“傳播正能量”作為提供互聯網彈窗資訊推送服務的要求。應當注意到，互聯網彈窗資訊形式內容多樣，除了廣告、新聞之外，還包括即時消息推送、軟體內部通知等功能性彈窗，如果一刀切地規定彈窗資訊要“弘揚正能量”，很可能會增加服務提供者的經營負擔。另一方面，“傳播正能量”固然是弘揚社會主義先進文化的必然要求，但這更多是道德層面的要求，強行要求服務提供者履行道德義務，也不符合法律的強制性、嚴肅性。
2. 對於彈窗推送新聞資訊，刪除徵求意見稿中“新聞資訊真實、客觀、全面”的要求。實際上，對於新聞資訊的真實性，我國已通過《互聯網新聞資訊稿源單位名單》來保證。如果在這基礎之上，還要彈窗資訊轉載的新聞“真實、客觀、全面”，無疑加大了服務提供者的經營成本。服務提供者多為互聯網企業，並不具備核查新聞真實性的能力與精力，徵求意見稿中的要求實際上難以執行。
3. 對於彈窗資訊內容管理，刪除徵求意見稿中必須人工審核的要求。徵求意見稿的強制人工審核過於嚴苛，資訊推送的數量巨大，如果要求強制人工審核，企業不得不增加成本，配備相應的人工審核力量。互聯網時代，資訊的即時性十分重要，而人工審核將大大削弱資訊的即時性。
4. 關於彈窗推送廣告資訊，正式稿明確可識別性包括“廣告”和關閉標誌的顯著標明。這一修改對維護消費者權益，提升消費者網路體驗有重大意義。日常生活中，存在大量的“霸屏廣告”，關閉標誌隱藏在角落，難以識別；甚至有企業在廣告中同時放置“關閉”“忽略”“知道”等多個標誌，或者將“關閉”標誌作為跳轉連結，讓使用者難以識別正確的廣告關閉方式或無法立即關閉廣告。
第六條
正式稿 | 徵求意見稿 |
互聯網彈窗資訊推送服務提供者應當自覺接受社會監督，設置便捷投訴舉報入口，及時處理關於彈窗資訊推送服務的公眾投訴舉報。 | 互聯網彈窗資訊推送服務提供者應當自覺接受社會監督，設置便捷投訴舉報入口，及時處理關於彈窗資訊推送服務的公眾投訴舉報。 |
簡評：第六條沒有變化，但該條或許難以執行。許多彈窗資訊本身所占螢幕面積很小，可能無法留存空間設置舉報入口；有些彈窗資訊屬於彈出後幾秒內便自動消失的類型，例如蘋果手機作業系統的“橫幅”通知，如果使用者認為該推送資訊需要舉報，根本來不及操作。如果不在彈窗資訊視窗本身設置舉報入口，如何設置能讓用戶舉報時操作便捷、固定證據方便，正式稿沒有規定。
第七條至第九條
正式稿 | 徵求意見稿 |
第七條 鼓勵和指導互聯網行業組織建立健全互聯網彈窗資訊推送服務行業準則，督促互聯網彈窗資訊推送服務提供者依法依規提供服務，接受社會監督引導行業健康有序發展。 | 第七條 鼓勵和指導互聯網行業組織建立健全互聯網彈窗資訊推送服務行業準則，督促互聯網彈窗資訊推送服務提供者依法依規提供服務，接受社會監督。 |
第八條 網信部門會同電信主管部門、市場監管部門等有關部門建立健全協作監管等工作機制，監督指導互聯網彈窗資訊推送服務提供者依法依規提供服務。 | 第八條 網信部門會同電信主管部門、市場監管部門等有關部門建立健全協作監管等工作機制，監督指導互聯網彈窗資訊推送服務提供者依法依規提供服務。 |
第九條 互聯網彈窗資訊推送服務提供者違反本規定的，由網信部門、電信主管部門、市場監管部門等有關部門在職責範圍內依照相關法律法規採取警告、罰款、暫停彈窗功能、停止服務等措施規定處理。 | 第九條 互聯網彈窗資訊推送服務提供者違反本規定的，由網信、電信主管、市場監管等有關部門在職責範圍內依照相關法律法規採取警告、罰款、暫停彈窗功能、停止服務等措施。 |
簡評：第七條至第九條主要的修改主要是立法用語規範化。其中第九條刪除“警告、罰款、暫停彈窗功能、停止服務”等處罰措施，一方面原表述過於籠統，不宜作為處罰依據；另一方面，修改為指向性條款有利於未來相關部門制定更詳細的處罰細則，便於執法部門參照執行。
總結：
《彈窗推送規定》總體上回應了大眾對於規範彈窗行為的迫切需求，對提升網路使用者體驗有積極意義。例如有關不得炒作緋聞八卦的規定，很多網路使用者都經歷過手機軟體頻繁推送並不感興趣的明星私生活新聞，現在這種資訊依法不應出現在彈窗消息中了。另一方面，《彈窗推送規定》對服務提供者提出更高要求，相關組織和個人應當嚴格執行，共同營造良好的網路生態環境，同時避免因推送合規問題造成法律風險。
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