《勞動保障監察條例》第十八條規定：“勞動保障行政部門對違反勞動保障法律、法規或者規章的行為，根據調查、檢查的結果，作出以下處理：…（二）對應當改正未改正的，依法責令改正或者作出相應的行政處理決定……”；第十九條規定，勞動保障行政部門作出行政處罰或者行政處理決定，應當告知用人單位依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。

根據上述《勞動保障監察條例》第十八條第（二）款的規定，勞動保障監察部門對違反勞動保障法律、法規或者規章的行為，可以責令用人單位改正違法行為。實務中，勞動保障監察部門依此作出的《勞動保障監察限期改正指令書》（以下簡稱“《限期改正指令書》”）並未載明用人單位依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利，而是告知“逾期不改正的，將依據《勞動保障監察條例》第三十條的有關規定予以行政處罰”，即《限期改正指令書》並非行政處罰，而是具有一定程度上指令改正違法行為的程式性行為，當限期不改正時才予以行政處罰。那麼，用人單位以及其他與該行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織能否直接以勞動保障監察部門作出的《限期改正指令書》侵害了其合法權益為由，向人民法院提起行政訴訟？

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”《行政訴訟法》第十二條對行政訴訟受案範圍進行了列舉式的規定，但並未將不服勞動保障監察部門作出的《限期改正指令書》明確列入為人民法院的受案範圍，而且不服《限期改正指令書》亦不屬於《行政訴訟法》第十三條所列舉的人民法院不受理公民、法人或者其他組織提起的訴訟範圍。

審判實踐中，有的觀點認為，行政機關作出的《限期改正指令書》屬於具體的行政行為，該具體行政行為認定的事實以及指令改正行為對行政相對人或者其他利害關係人的合法權益產生了實際影響，應當屬於行政訴訟的受案範圍；而有的觀點則認為，《限期改正指令書》上列明瞭“逾期不改正，將依據《勞動保障監察條例》第三十條的有關規定予以行政處罰”，可見行政機關作出的《限期改正指令書》是行政處理和行政處罰前的行政命令行為，是行政處理和行政處罰前的階段性過程行為，不具有強制執行力，尚未實際損害行政相對人或利害關係人的合法權益，故不具有可訴性。本文將通過若干司法實踐中的判例對此進行探討。

一、認為不服《限期改正指令書》不可訴的判例

（一）謝芳與資興市人力資源和社會保障局勞動和社會保障行政監察一案（（2017）湘10行終158號）

謝芳於2005年8月起在徐強父親經營的金店從事營業員工作。2013年10月11日，徐強註冊成立資興市金寶福珠寶店。金寶福珠寶店成立當月，謝芳到徐強經營的金寶福珠寶店工作並擔任店長，直至2015年9月離職。2015年9月17日，謝芳向資興市人力資源和社會保障局（以下簡稱“資興市人社局”）投訴，請求調查其在資興市金寶福珠寶店工作年限和工作時間，並責令資興市金寶福珠寶店交納其工作期間的社會養老保險單位部分。經過調查，2017年3月30日，資興市人社局向資興市金寶福珠寶店發出《限期改正指令書》，責令資興市金寶福珠寶店在5個工作日內為謝芳補辦企業養老保險登記手續，並為其補繳2013年10月至2015年8月的企業養老保險費的單位部分。謝芳不服，認為資興市人社局作出的《限期改正指令書》僅指令補繳2013年10月至2015年8月的企業養老保險費的單位部分，明顯錯誤，侵害了其合法權益。遂向湖南省桂陽縣人民法院（下稱“桂陽縣法院”）提起行政訴訟，請求法院撤銷資興市人社局作出的《限期改正指令書》，判令資興市人社重新作出勞動保障監察限期改正指令，責令資興市金寶福珠寶店為謝芳補繳2005年8月至2015年9月的企業養老保險費的單位部分。

桂陽縣法院認為謝芳不服《限期改正指令書》屬於人民法院受案範圍，受理了此案。

2018年1月19日，二審法院郴州市中級人民法院就《限期改正指令書》是否屬於可訴的行政行為問題，作出裁定認為：《限期改正指令書》是資興人社局在行政執法過程中，為推動行政程式並最終作出行政處理決定的行政行為，依法進行的一種過程性、準備性的程式行為，屬於告知資興市金寶福珠寶店履行法定義務的程式性文書。《限期改正指令書》不具有強制性和執行性，不是行政處罰和行政處理決定，不屬於可訴的行政行為。因此認定桂陽縣法院適用法律錯誤，撤銷了桂陽縣法院行政判決書，並駁回了謝芳的訴訟請求。

（二）東營君正婦嬰用品有限公司、東營市東營區人力資源和社會保障局勞動保障監察一案（（2017）魯05行終52號）

在東營君正婦嬰用品有限公司（下稱“君正公司”）訴東營市東營區人力資源和社會保障局（下稱“東營人社局”）勞動保障監察一案中，山東省東營市東營區人民法院（下稱“東營區法院”）作出裁定認為：君正公司並未按照《限期改正指令書》的要求履行支付工資的義務，且在君正公司拒不履行的情況下，《限期改正指令書》不具有強制執行力，東營人社局作出《限期改正指令書》的行為屬於行政執法中實施的過程性行為，是行政行為中的一個環節，不是獨立的行政行為，不具有可訴性。君正公司不服東營區法院的裁定，提起上訴。

2017年9月22日，二審法院東營市中級人民法院作出裁定認為：限期改正指令書》是在行使勞動保障監察過程中作出的過程性行為，目的是責令上訴人履行義務，其本身不具有強制執行力。如君正公司不履行該指令書，東營人社局將按照有關規定作出行政處理決定。二審法院維持了一審裁定，駁回了君正公司的上訴。

二、認為不服《限期改正指令書》可訴的判例

（一）中山市高雅線圈製品有限公司與中山市人力資源和社會保障局、廣東省人力資源和社會保障廳行政管理一案（（2016）粵20行終423號）

2016年5月23日，中山市人力資源和社會保障局（以下簡稱“中山市人社局”）《限期改正指令書》，該改正指令書責令中山市高雅線圈製品有限公司（以下簡稱“高雅線圈製品公司”）在接到指令書之日起十日內，前往中山市人社局東鳳分局為退休職工夏冬風辦理一次性全額繳納基本醫療保險費登記、申報手續。高雅線圈製品公司因不服中山市人社局作出的《限期改正指令書》，向廣東省人力資源和社會保障廳（以下簡稱“廣東省人社廳”）申請行政復議，廣東省人社廳維持了中山市人社局作出的《限期改正指令書》。高雅線圈製品公司仍不服，向廣東省中山市第一人民法院（下稱“中山第一法院”）提起行政訴訟，請求：一、撤銷中山市人社局作出的《限期改正指令書》；二、撤銷廣東省人社廳作出的行政復議決定書。

中山第一法院認為，中山市人社局作出的《限期改正指令書》屬過程性行政行為，沒有明確指令高雅線圈製品公司繳納基本醫療保險費的數額，該《限期改正指令書》不具有強制執行力，對高雅線圈製品公司的權利不產生實際影響，因此作出裁定駁回高雅線圈製品公司的起訴。高雅線圈製品公司不服一審裁定提起上訴。

2016年12月20日，二審法院廣東省中山市中級人民法院就《限期改正指令書》是否屬於可訴的行政行為問題，作出裁定認為：依據《勞動保障監察條例》第十八條：“勞動保障行政部門對違反勞動保障法律、法規或者規章的行為，根據調查、檢查的結果，作出以下處理：……（二）對應當改正未改正的，依法責令改正或者作出相應的行政處理決定……”、第十九條：“勞動保障行政部門對……行政處理決定前……應當告知用人單位依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利”之規定，涉案《限期改正指令書》屬於行政處理決定，具有可訴性。中山第一法院識別法律行為錯誤，本院依法予以糾正，因此裁定撤銷了中山第一法院行政裁定，指令中山第一法院繼續審理。

（二）馬富慶與伊吾縣人力資源和社會保障局勞動保障監察一案（（2015）新行監字第87號）

在馬富慶訴伊吾縣人力資源和社會保障局（下稱“伊吾人社局”）勞動保障監察一案中，馬富慶向伊吾縣人民法院（下稱“伊吾縣法院”）訴請撤銷伊吾人社局作出的《限期改正指令書》，伊吾縣法院作出裁定認為：《限期改正指令書》不是具體行政行為，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。馬富慶不服一審裁定，提請上訴。

2015年6月17日，新疆哈密地區中級人民法院（下稱“哈密地區中級法院”）作出裁定認為，伊吾人社局作出的《限期改正指令書》是在履職過程中發現用人單位存在違法行為採取的程式性告誡環節和前置措施，不具有行政強制力，且對相對人的權利義務並未產生實質影響，《限期改正指令書》不是可訴的具體行政行為。馬富慶不服二審裁定，申請再審。

2015年11月18日，新疆維吾爾自治區高級人民法院（下稱“再審法院”）作出裁定認為，《限期改正指令書》為具體行政行為，馬富慶對此有異議，提起行政訴訟，該訴屬於行政訴訟受案範圍。就此，再審法院指令哈密地區中級法院再審此案。

2015年12月9日，哈密地區中級法院再審作出裁定認為：伊吾人社局經立案、調查、結案，查證馬富慶欠款事實真實存在後，下達《限期改正指令書》，該《限期改正指令書》為具體行政行為，故該訴屬於行政訴訟受案範圍。

通過上述案例可見，審判實務中對不服《限期改正指令書》是否屬於人民法院受案範圍、是否具有可訴訟存在分歧。有的法院認為《限期改正指令書》是行政處理、行政處罰的前置程式性行為，並沒有實際損害當事人的合法權益，不具有可訴性；有的法院認為《限期改正指令書》屬於行政處理決定，已實際影響了當事人的合法權益，應當具有可訴性。

筆者認為，《限期改正指令書》系限期責令行政相對人向有關勞動者補正勞動保障監察部門所認為其存在的違法行為，如指令行政相對人為勞動者補繳社會保險、給付工資等，該等補正行為意味著勞動保障監察部門認定了行政相對人與勞動者之間存在勞動關係，並基於其所認定的勞動關係指令用人單位補正違法行為，並告知行政相對人若拒不履行限期改正的相關內容，將對其行政處罰，因此《限期改正指令書》的作出應屬於行政處理決定，而不應簡單的認為《限期改正指令書》僅為行政處罰的程式行為，認定《限期改正指令書》具可訴性更有利於保障當事人的合法權益。