股權作為其持有人/實益擁有人的一項重要財產權益，在符合法律法規規定的情形下可以自由轉讓。國有股權因其持有人/實益擁有人的特殊性，關係到國有資產/產權的監督管理，其轉讓除應符合《中華人民共和國公司法》（下稱“《公司法》”），還應滿足國有資產/產權監管的相關法律法規要求、履行諸多的法律程式，相對非國有股權而言，更具複雜性。

基於此，本文就國有股權轉讓涉及的相關法律問題進行簡要介紹，以期為相關方提供參考。考慮到國有股權轉讓監管受特殊行業、公司性質、境內外等較多因素影響而在某些方面可能有所差別，為行文簡便，本文僅就中國境內有限責任公司國有股權轉讓進行簡要介紹，暫不涉及上市公司國有股份轉讓、特殊行業（如金融機構、中央文化企業等）或境外國有股權/股份轉讓。 

一、國有股權轉讓的界定
（一）《中華人民共和國企業國有資產法》的規定
《中華人民共和國企業國有資產法》（下稱“《企業國有資產法》”）第五十一條規定，“本法所稱國有資產轉讓，是指依法將國家對企業的出資所形成的權益轉移給其他單位或者個人的行為；按照國家規定無償劃轉國有資產的除外。”

第二條規定，“本法所稱企業國有資產（以下稱國有資產），是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。”

第五條規定，“本法所稱國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。”

即，該法所稱“國有資產轉讓”有其特定含義，結合該法相關條款，可以進一步理解為是指轉讓國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司以及國有資本參股公司的股權（對於有限公司而言）、股份（對於股份有限公司而言）或類似權益（對於非公司制企業而言）。國家出資企業轉讓企業的廠房、機器設備等不動產、動產和其他財產，不屬於《企業國有資產法》所規定的國有資產轉讓。

（二）《企業國有資產交易監督管理辦法》的規定
根據《企業國有資產交易監督管理辦法》第三條，企業國有資產交易行為包括“（一）履行出資人職責的機構、國有及國有控股企業、國有實際控制企業轉讓其對企業各種形式出資所形成權益的行為（以下稱企業產權轉讓）；（二）國有及國有控股企業、國有實際控制企業增加資本的行為（以下稱企業增資），政府以增加資本金方式對國家出資企業的投入除外；（三）國有及國有控股企業、國有實際控制企業的重大資產轉讓行為（以下稱企業資產轉讓）。”

第四條規定，“本辦法所稱國有及國有控股企業、國有實際控制企業包括：

（一）政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業（公司），以及上述單位、企業直接或間接合計持股為100%的國有全資企業；

（二）本條第（一）款所列單位、企業單獨或共同出資，合計擁有產（股）權比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業；

（三）本條第（一）、（二）款所列企業對外出資，擁有股權比例超過50%的各級子企業；

（四）政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，並且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業。”

根據前述相關規定，國有股權轉讓是上述廣義的國有資產轉讓的其中一種，在某種意義上亦被稱為“國有產權轉讓”；履行出資人職責的機構、國有及國有控股企業、國有實際控制企業可以轉讓全部或部分國有股權，但需遵循相關的條件、程式等要求。

二、國有股權轉讓的方式
根據國有資產監管的相關規定，國有股權轉讓原則上通過產權市場公開進行——即通過公開、競爭的產權交易市場進行交易，充分運用市場發現價格的機制，盡可能實現國有股權轉讓價格最大化、防止國有股權以不合理低價轉讓而造成國有資產流失；但在滿足相關條件的情形下（如國有股權轉讓對受讓方有特殊要求，或者進場交易成本過高等），國有股權轉讓可以通過非公開協定轉讓方式進行。

（一）公開市場交易
《企業國有資產法》第五十四條規定，“國有資產轉讓應當遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。除按照國家規定可以直接協議轉讓的以外，國有資產轉讓應當在依法設立的產權交易場所公開進行。……”

《企業國有資產交易監督管理辦法》第二條規定，“企業國有資產交易應當遵守國家法律法規和政策規定，有利於國有經濟佈局和結構調整優化，充分發揮市場配置資源作用，遵循等價有償和公開公平公正的原則，在依法設立的產權交易機構中公開進行，國家法律法規另有規定的從其規定。”

（二）協定轉讓方式
《企業國有資產交易監督管理辦法》第三十一條規定，“以下情形的產權轉讓可以採取非公開協定轉讓方式：（一）涉及主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域企業的重組整合，對受讓方有特殊要求，企業產權需要在國有及國有控股企業之間轉讓的，經國資監管機構批准，可以採取非公開協定轉讓方式；（二）同一國家出資企業及其各級控股企業或實際控制企業之間因實施內部重組整合進行產權轉讓的，經該國家出資企業審議決策，可以採取非公開協定轉讓方式。”

就上述“關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”的界定，參考《國務院辦公廳轉發國資委關於推進國有資本調整和國有企業重組指導意見的通知》（國辦發[2006]97號）規定，“重要行業和關鍵領域”主要包括：涉及國家安全的行業，重大基礎設施和重要礦產資源，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨幹企業。為了使重要行業和關鍵領域具體化，增強在實際工作中的可操作性，該文件還要求，“有關部門要抓緊研究確定具體的行業和領域，出臺相應的產業和企業目錄”。

由於涉及國家安全、國民經濟命脈，可能影響國家出資對重要行業和關鍵領域的控制力，因此該等企業的國有產權轉讓對受讓方有相應的特殊要求，經國資監管機構批准，方可採取非公開協定轉讓方式。

另，在國有企業產權非公開協定轉讓方式[1]情形下，相應的批准/審議決策機構（如國資監管機構、國家出資企業）應審核相關檔[2]，主要包括：（一）產權轉讓的有關決議文件；（二）產權轉讓方案；（三）採取非公開協定方式轉讓產權的必要性以及受讓方情況；（四）轉讓標的企業審計報告、資產評估報告及其核准或備案文件。其中屬於第三十二條（一）、（二）款情形的，可以僅提供企業審計報告；（五）產權轉讓協議；（六）轉讓方、受讓方和轉讓標的企業的國家出資企業產權登記表（證）；（七）產權轉讓行為的法律意見書；（八）其他必要的文件。”

三、國有股權轉讓的程式
（一）外部審批
基於國有產權的國有屬性及不損害交易各方合法權益的要求，國有產權轉讓必須經相應的國有資產監督管理部門/機構審批/決策。

《企業國有資產交易監督管理辦法》第六條規定，“國有資產監督管理機構（以下簡稱國資監管機構）負責所監管企業的國有資產交易監督管理；國家出資企業負責其各級子企業國有資產交易的管理，定期向同級國資監管機構報告本企業的國有資產交易情況。”

第七條規定，“國資監管機構負責審核國家出資企業的產權轉讓事項。其中，因產權轉讓致使國家不再擁有所出資企業控股權的，須由國資監管機構報本級人民政府批准。”[3]

第八條規定，“國家出資企業應當制定其子企業產權轉讓管理制度，確定審批管理許可權。其中，對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，主要承擔重大專項任務子企業的產權轉讓，須由國家出資企業報同級國資監管機構批准。轉讓方為多家國有股東共同持股的企業，由其中持股比例最大的國有股東負責履行相關批准程式；各國有股東持股比例相同的，由相關股東協商後確定其中一家股東負責履行相關批准程式。”

（二）內部審議
《企業國有資產交易監督管理辦法》第九條規定，“產權轉讓應當由轉讓方按照企業章程和企業內部管理制度進行決策，形成書面決議。國有控股和國有實際控制企業中國有股東委派的股東代表，應當按照本辦法規定和委派單位的指示發表意見、行使表決權，並將履職情況和結果及時報告委派單位。”

（三）清產核資與審計
《企業國有資產交易監督管理辦法》第十一條規定，“產權轉讓事項經批准後，由轉讓方委託會計師事務所對轉讓標的企業進行審計。涉及參股權轉讓不宜單獨進行專項審計的，轉讓方應當取得轉讓標的企業最近一期年度審計報告。”

《國有企業清產核資辦法》第十六條規定，“所出資企業由於國有產權轉讓、出售等發生控股權轉移等產權重大變動需要開展清產核資的，由同級國有資產監督管理機構組織實施並負責委託社會仲介機構。”根據第十七條規定，“子企業由於國有產權轉讓、出售等發生控股權轉移等重大產權變動的，可以由所出資企業自行組織開展清產核資工作。對有關資產損溢和資金掛賬的處理，按規定程式申報批准。”根據第二十條規定，“企業清產核資實施方案以及所聘社會仲介機構的名單和資質情況應當報同級國有資產監督管理機構備案。”

同時，根據《國務院國有資產監督管理委員會關於印發國有企業清產核資工作規程的通知》（國資評價[2003]73號）的相關規定，企業開展清產核資工作，有關立項申請、賬務清理、資產清查、價值重估、損溢認定、報表編制、仲介審計、結果申報、資金核實、賬務處理、完善制度等工作任務，應當遵循該規程相關要求。

（四）評估[4]
履行出資人職責的機構決定轉讓國有產權，必須確定國有產權其時（一般會設置評估基準日）的實際價值，防止轉讓價格低於其實際價值而造成國有資產流失。因此，轉讓國有產權應當由履行出資人職責的機構委託依法設立的符合條件的資產評估機構對擬轉讓的國有產權進行評估。評估是國有產權轉讓的核心環節之一，也是確定國有產權轉讓價格的基礎依據；同時，評估亦能使作為交易標的的國有產權在公允基礎上交易，達到防止國有資產流失的目的。

根據《企業國有資產法》第五十五條規定，“國有資產轉讓應當以依法評估的、經履行出資人職責的機構認可或者由履行出資人職責的機構報經本級人民政府核准的價格為依據，合理確定最低轉讓價格。”

1、國有產權轉讓屬於應當進行評估的情形
《國有資產評估管理辦法[5]》（中華人民共和國國務院令第91號）第三條規定，“國有資產佔有單位（以下簡稱佔有單位）有下列情形之一的，應當進行資產評估：（一）資產拍賣、轉讓；……”

《國有資產評估管理若干問題的規定》（中華人民共和國財政部令第14號）第三條規定，“佔有單位有下列行為之一的，應當對相關國有資產進行評估：……（四）除上市公司以外的原股東股權比例變動；（五）除上市公司以外的整體或者部分產權（股權）轉讓；（六）資產轉讓、置換、拍賣；……（九）法律、行政法規規定的其他需要進行評估的事項。”同時該規定第四條列舉了佔有單位（即各類佔有國有資產的企業和事業單位）可以不進行資產評估的情形，包括2種：經各級人民政府及其授權部門批准，對整體企業或者部分資產實施無償劃轉的行為；及國有獨資企業、行政事業單位下屬的獨資企業（事業單位）之間的合併、資產（產權）劃轉、置換和轉讓行為。

《企業國有資產評估管理暫行辦法》（國務院國有資產監督管理委員會令第12號）第六條規定，“企業有下列行為之一的，應當對相關資產進行評估：……（四）非上市公司國有股東股權比例變動；（五）產權轉讓；（六）資產轉讓、置換；……”。第七條規定了企業可以不對相關國有資產進行評估的情形，包括2種：經各級人民政府或其國有資產監督管理機構批准，對企業整體或者部分資產實施無償劃轉的行為；及國有獨資企業與其下屬獨資企業（事業單位）之間或其下屬獨資企業（事業單位）之間的合併、資產（產權）置換和無償劃轉。

上述規定基本一致，均明確了一般情形下國有產權轉讓應進行評估。

2、評估價格是國有產權轉讓的價格依據之一
《企業國有資產交易監督管理辦法》第十二條規定，“對按照有關法律法規要求必須進行資產評估的產權轉讓事項，轉讓方應當委託具有相應資質的評估機構對轉讓標的進行資產評估，產權轉讓價格應以經核准或備案的評估結果為基礎確定。”[6]第三十二條規定，“採取非公開協定轉讓方式轉讓企業產權，轉讓價格不得低於經核准或備案的評估結果。……”

3、評估的核准/備案
《企業國有資產評估管理暫行辦法》[7]對國有資產評估專案的核准和備案作出了規定：“經各級人民政府批准經濟行為的事項涉及的資產評估專案，分別由其國有資產監督管理機構負責核准。經國務院國有資產監督管理機構批准經濟行為的事項涉及的資產評估專案，由國務院國有資產監督管理機構負責備案；經國務院國有資產監督管理機構所出資企業（以下簡稱中央企業）及其各級子企業批准經濟行為的事項涉及的資產評估項目，由中央企業負責備案。地方國有資產監督管理機構及其所出資企業的資產評估專案備案管理工作的職責分工，由地方國有資產監督管理機構根據各地實際情況自行規定。”

其後，《國務院國有資產監督管理委員會關於加強企業國有資產評估管理工作有關問題的通知》（國資委產權[2006]274號）對企業國有資產評估管理過程中的一些具體問題進行了明確，主要包括：

（1）中央企業國有資產評估專案備案管理[8]有關問題：“經國務院國有資產監督管理機構批准經濟行為的事項涉及的資產評估專案，其中包括採用協定方式轉讓企業國有產權事項涉及的資產評估專案和……，由國務院國有資產監督管理機構負責備案。”

（2）資產評估專案的委託：“企業發生應當進行資產評估的經濟行為時，應當由其產權持有單位委託具有相應資質的資產評估機構進行評估。針對不同經濟行為，資產評估工作的委託按以下情況處理：經濟行為事項涉及的評估對象屬於企業法人財產權範圍的，由企業委託；經濟行為事項涉及的評估對象屬於企業產權等出資人權利的，按照產權關係，由企業的出資人委託。……”

（3）涉及多個國有產權主體的資產評估專案的管理方式：“有多個國有股東的企業發生資產評估事項，經協商一致可由國有股最大股東依照其產權關係辦理核准或備案手續；國有股股東持股比例相等的，經協商一致可由其中一方依照其產權關係辦理核准或備案手續。國務院批准的重大經濟事項同時涉及中央和地方的資產評估項目，可由國有股最大股東依照其產權關係，逐級報送國務院國有資產監督管理機構進行核准。”

各級國有資產監督管理機構及國家出資企業對企業國有資產評估報告核准、備案時，應依照中國資產評估協會公佈的《企業國有資產評估報告指南》進行審核；而國有資產監督管理機構下達的資產評估專案核准檔和經國有資產監督管理機構或所出資企業備案的資產評估項目備案表是企業辦理產權登記、股權設置和產權轉讓等相關手續的必備檔。經核准或備案的資產評估結果使用有效期為自評估基準日起1年。

[1]若屬中央企業國有產權協議轉讓，則應按照《國務院國有資產監督管理委員會關於中央企業國有產權協議轉讓有關事項的通知》（國資發產權[2010]11號）規定進行。雖然該規定依據的《企業國有資產監督管理暫行條例》（國務院令第378號）已被修訂、《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》（國資委、財政部令第3號）及《關於企業國有產權轉讓有關事項的通知》（國資發產權[2006]306號）已失效，但該規定本身仍現行有效，因此相應的國資委線條的中央企業國有產權重組整合應按此規定操作。

[2]《企業國有資產交易監督管理辦法》第三十三條。

[3]《企業國有資產法》第五十三條有類似規定：“國有資產轉讓由履行出資人職責的機構決定。履行出資人職責的機構決定轉讓全部國有資產的，或者轉讓部分國有資產致使國家對該企業不再具有控股地位的，應當報請本級人民政府批准。”

[4]關於企業（不特含金融企業）國有產權轉讓涉及評估的相關規定包括但不限於：

(1)《國有資產評估管理辦法》（中華人民共和國國務院令第91號）

(2)《國有資產評估管理辦法施行細則》（國資辦發[1992]36號）

(3)《國有資產評估管理若干問題的規定》（中華人民共和國財政部令第14號）

(4)《國有資產評估違法行為處罰辦法》（中華人民共和國財政部令第15號）

(5)《財政部關於印發<國有資產評估專案核准管理辦法>的通知》（財企[2001]801號 ）

(6)《財政部關於印發<國有資產評估專案備案管理辦法>的通知》（財企[2001]802號）

(7)《財政部關於印發<國有資產評估專案抽查辦法>的通知》（財企[2001]803號）

(8)《國務院辦公廳轉發財政部關於改革國有資產評估行政管理方式加強資產評估監督管理工作意見的通知》（國辦發[2001]102號）

(9)《財政部辦公廳關於開展國有資產評估專案備案管理工作有關問題的通知》（財辦企[2002]4號）

(10)《財政部關於改革國有資產評估行政管理方式加強資產評估監督管理工作的意見》（財企[2002]8號）

(11)《企業國有資產評估管理暫行辦法》（國務院國有資產監督管理委員會令第12號）

(12)《國務院國有資產監督管理委員會關於加強企業國有資產評估管理工作有關問題的通知》（國資委產權[2006]274號）

(13)《國務院國有資產監督管理委員會關於企業國有資產報告審核工作有關事項的通知》（國資產權[2009]941號）

(14)《國務院國有資產監督管理委員會關於印發<企業國有資產評估專案備案工作指引>的通知》（國資發產權[2013]64號 ）

(15)《財政部關於<國有資產評估專案備案管理辦法>的補充通知》（財資[2017]70號）

另，關於中央文化企業的評估有專門的規定，主要包括：《財政部關於印發<中央文化企業國有資產評估管理暫行辦法>的通知》（財文資[2012]15號）及《財政部關於中央文化企業國有資產評估管理的補充通知》（財文[2017]93號）。

[5]2020年10月27日，財政部發佈《國有資產評估管理辦法（公開徵求意見稿）》；這是自《國有資產評估管理辦法》1991年發佈實施以來，首次迎來修訂。此次修訂擬將管理辦法的6章39條，修改為4章16條；在具體章節上，增加資產評估管理、監督管理與法律責任兩章，刪除組織管理、評估程式、評估方法三章。

[6]通過產權市場公開進行的國有產權轉讓，首次正式資訊披露的轉讓底價不得低於經核准或備案的轉讓標的評估結果。且若屬降低轉讓底價或變更受讓條件後重新披露資訊的情形，則披露時間不得少於20個工作日；新的轉讓底價低於評估結果的90%時，應當經轉讓行為批准單位書面同意。

[7]在《企業國有資產評估管理暫行辦法》出臺前，根據《國有資產評估管理若干問題的規定》第八條等規定，國有資產評估專案實行核准制和備案制。其中，“經國務院批准實施的重大經濟事項涉及的資產評估專案，由財政部負責核准。經省級（含計畫單列市，下同）人民政府批准實施的重大經濟事項涉及的資產評估專案，由省級財政部門（或國有資產管理部門，下同）負責核准”；除此之外，“對資產評估專案實行備案制。中央管理的企業集團公司及其子公司，國務院有關部門直屬企事業單位的資產評估專案備案工作由財政部負責；子公司或直屬企事業單位以下企業的資產評估專案備案工作由集團公司或有關部門負責。地方管理的佔有單位的資產評估專案備案工作比照前款規定的原則執行。”（注：《國務院辦公廳轉發財政部關於改革國有資產評估行政管理方式加強資產評估監督管理工作意見的通知》（國辦發[2001]102號）有類似規定）根據《財政部辦公廳關於開展國有資產評估專案備案管理工作有關問題的通知》（財辦企[2002]4號）第四條規定，上述“中央管理的企業集團公司及其子公司，國務院有關部門直屬企事業單位的資產評估專案”是指以中央管理的企業集團公司及子公司，以及國務院直屬企事業單位為經濟行為當事方之一的資產評估項目，前述中央企業集團子公司及國務院有關部門直屬企事業單位轉讓股權投資涉及的評估專案由中央企業集團或國務院有關部門負責受理備案。

就國有資產評估專案的具體的核准或備案，分別根據《財政部關於印發<國有資產評估專案核准管理辦法>的通知》（財企[2001]801號）、《財政部關於印發<國有資產評估專案備案管理辦法>的通知》（財企[2001]802號）進行。應注意的是，《財政部關於印發<國有資產評估專案備案管理辦法>的通知》中對“國有資產評估專案備案”進行了定義：“是指國有資產佔有單位（以下簡稱佔有單位）按有關規定進行資產評估後，在相應經濟行為發生前將評估專案的有關情況專題向財政部門（或國有資產管理部門，下同）、集團公司、有關部門報告並由後者受理的行為”；且重申“國有資產評估專案備案工作實行分級管理”，並在《國有資產評估管理若干問題的規定》對備案情形規定的基礎上，增加了“評估專案涉及多個國有產權主體的，按國有股最大股東的資產財務隸屬關係辦理備案手續；持股比例相等的，經協商可委託其中一方辦理備案手續”這一情形，從而使得評估專案備案的情形更加完整。

[8]《國務院國有資產監督管理委員會關於印發<企業國有資產評估專案備案工作指引>的通知》（國資發產權[2013]64號）就國務院國有資產監督管理委員會和中央企業（即備案管理單位）對應當備案的資產評估專案進行的備案管理工作作出了規定。

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